*Dr. Ozan Bingöl
Kamu ihale sistemi niye vardır? İhale prensipleri, kurallar, şikayet ve kontrol düzenekleri ile ne amaçlanır? İstisnalar ile delik deşik olmuş ihale sistemi bekleneni verir mi? Direkt temin ve pazarlık metodunun toplam kamu alımları içinde artan hissesi ne manaya gelir?
Soruları uzatmak mümkün. Bu yazıda kamu ihale sistemine niye gerek olduğu, aktif bir ihale sisteminin ehemmiyetine değindikten sonra, mevcut kamu ihale sistemimizin son periyodunu bilgilerle tahlil edeceğim.
Kamu İhale Sistemi Niye Vardır? Olmasa da Olur mu?
Devletler vatandaşların ortak gereksiniminin karşılanmasında değerli bir araçtır. Devletin ortak muhtaçlıkları karşılamak için muhtaçlık duyduğu finansman temel itibariyle vergilerle karşılanır. Günümüz “Vergi Devleti“nde, devletin gelirlerinin %80’inden fazlası vergi gelirlerinden oluşur.
Adil bir vergi sistemi, toplumsal huzur ve adil gelir dağılımı açısından ne kadar değerli ise; toplanan vergilerle yapılacak kamu harcamalarının saydam, dürüst ve faal bir halde yapılması da bir o kadar değerlidir. Bu kapsamda kamu ihale sistemi, ihalelerde saydamlığın, rekabetin, eşit muamelenin, kapalılığın, güvenirliliğin, kamuoyu kontrolünün, kamusal gereksinimlerin en uygun koşullarla ve vaktinde karşılanması ve kamusal kaynakların verimli ve aktif kullanılmasının en geniş manada sağlanması için vardır.
Kamunun mal ve hizmet alımı ile imal işlerinin sıkı ve gerçek kurallara bağlanmaması durumunda önemli boyutta yolsuzluk, suistimal, verimsizlik ve israf kelam konusu olur. Zira, kamu harcaması yapan bir bürokrat, bu harcamaya karar veren siyasetçi nihayetinde diğerinin parasını, oburu için harcamaktadır. Milton Friedman tarafından ortaya konan ve aşağıda özetle sunduğum harcama matrisinin sarı renkli “çek işareti” ile işaretli kısmı tam da bu duruma ilişkindir.
Bu yüzden, devletin hantallıktan kurtarılması, devletin mal ve hizmet alımlarının en faal ve verimli, rekabet ortamında yapılmasını istiyorsanız aktif bir kamu ihale sistemine sahip olmak zorundasınız. Bunun içindir ki, çalışır ve aktif bir kamu ihale sistemi çağdaş demokratik hukuk devleti için olmazsa olmaz bir sistemdir. Devlet olmanın, hakkaniyetin, bütçe hakkının, tüyü bitmemiş yetimin hakkının korunmasının ön şartıdır. Obez devletten kurtulmak için düzeltilmesi gereken alanların başında kamu ihale sistemi gelir.
Pekala, Türkiye’de kamu ihale sistemi ile ilgili durum nedir? Bu soruya yanıtımı aşağıdaki alt başlıklarda bulacaksınız.
Yeni İhale Sistemini Çok Çabuk Eskittik.
Türkiye, kavramları, kıymetleri ve kurumları eskitme konusunda çok beceriklidir. Öteki ülkelerde tıkır tıkır işleyen sistemi getirip kurun, bir yolunu bulur, bir açık keşfeder ve sonunda en kusursuz sistemleri bile özünden uzaklaştırırız.
“Hocam çok karamsarsınız.” diyenleri duydum güya. “Yok, bu karamsarlık değil. Karamsarlık geleceğe ait beklentilerde olur, ben ise geçmişte gerçekleşmiş olaylara ait tespitte bulunuyorum.“
Kamu İhale Kanunu, hükümet tasarısı olarak Bülent ECEVİT’in imzası ile 20 Kasım 2001 yılında Meclise sevk edildi. Tasarının genel münasebetini okuduğunuzda eski ihale sisteminin eksiklikler ile malul olduğunu, bu nedenle daha saydam, daha rekabetçi daha az istisnalı, aktiflik ve verimliliği temel alan yesyeni bir ihale sisteminin inşa edilmek istendiğini görüyorsunuz. Kamu İhale Kanununa neden gereksinim duyulduğu Kanunun genel münasebetinin girişinde aşağıdaki biçimde özetlenmiştir:
“8.9.1983 tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanununun günümüzün değişen ve gelişen gereksinimlerine yanıt veremediği, uygulamada ortaya çıkan aksaklıkları gidermede yetersiz kaldığı, bütün kamu kurumlarını kapsamadığı, Avrupa Birliği ve milletlerarası ihale uygulamalarına paralellik göstermediği görüldüğünden, kamu ihaleleri ile ilgili geniş kapsamlı yeni bir kanun hazırlanmasına gereksinim duyulmuştur.”
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ile;
- İhalelerde saydamlık,
- Rekabet ortamı,
- Eşit muamele,
- Güvenirlik,
- Zımnilik,
- Kamuoyu kontrolü,
- Kaynakların verimli kullanımı
hususlarının amaçlandığı belirtilmiş, memleketler arası ihale uygulamalarına paralellik sağlanması için temel itibariyle dört cins ihale tarzı belirlenmiştir. Bunlar;
- Açık ihale adabı,
- Muhakkak istekliler ortasında ihale adabı
- Pazarlık adabı,
- Direkt temin olarak sıralanmıştır.
Pazarlık tarzı ile yapılabilecek işler, memleketler arası mevzuata paralel bir biçimde özelliği olan ve hızlı olarak yapılması gereken işlerle sonlandırılarak, iki kademede gerçekleştirilmek üzere teknik koşulların da görüşüldüğü bir sistemle yine belirlenmiştir.
Yeni bir kamu ihale mevzuatı ve yeni kurumsal yapılanma ile kamu alımlarındaki verimsizlik, suistimallerin önüne geçilmesi temel gaye olarak ortaya konulmuştur.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu, kimi unsurları dışında, 01.01.2003 tarihinde yürürlüğe girdi. Daha 18 yaşını doldurmamış, ama tüm saçları ağarmış, beli bükülmüş, kendini tüketmiş bir Kanunla karşı karşıyayız. Neden mi? Nedenler aşağıdaki gib:
- Kanunun çıkarılış gayeleri neredeyse geçersiz kaldı.
- Kamu İhale Kanunu geçen müddette 190’ın üzerinde değişikliğe uğrayarak, yamalı bohçaya döndü. Temel unsurları belirginliğini kaybetti.
- İstisnaları azaltıp rekabetçi bir sistem öngören Kanun’da istisna hususuna alfebenin harfleri yetmedi. Kanunun “İstisnalar” başlıklı 3. unsurunda “z” harfini de geçtik, şimdilik en son istisna bendi “aa” bendi. “zz”‘ye kadar gitmez umarız.
- İstisna kapsamındaki mal ve hizmet alımları milyarlarca liralarda.
- Direkt temin formülü sık kullanılan bir metot oldu.
- Pazarlık tarzının toplam ihaleler içindeki hissesi süratle arttı.
- Şimdilerde kamu ihale sisteminde sil baştan değişiklikler tartışılıyor.
Yurtdışından ithal, kendi içinde dengeli ve prensipli bir Kanunu 18 yıl dolmadan sil baştan yine düzenlenecek hale getirdik. Kısaca, daha evvelki ihale sistemi hangi nedenlerle makûs diyerek 4734 sayılı Kanunu Meclise getirdi isek bu Kanunu da birebir marazlarla donattık.
Ben Susayım, Sayılar Konuşsun…
Aşağıda size çok özet tablolar vereceğim. Tablolardaki sayılar kamu ihale sistemimizin geldiği noktayı gösterme açısından neredeyse kelama hacet bırakmıyor. Lakin, biz tekrar de duymak istemeyen kulaklara sesimizi duyurabilmek için birkaç küçük kıymetlendirme yapacağız.
Tablo 1: Toplam Kamu Alımları İçinde İstisna Kapsamındaki Alımların Yeri
4734 sayılı Kanuna tabi olmadan, istisna kapsamında yapılan kamu mal ve hizmet alım fiyatı yalnızca 2020 yılı için 19 milyar 644 milyon liradır. 2014-2020 periyodunda kamu ihale sistemine tabi olmadan yapılan mal ve hizmet alımlarının toplamı 114 milyar 847 milyon liradır. Muazzam sayılar. Bu kadar istisnanın kelam konusu olduğu bir ihale sistemi 2001 yılında özlenen kamu ihale sisteminden ne kadar uzakta değil mi?
Kamu ihale Kanunu kapsamı dışında tutulan mal ve hizmet alımları rakamsal büyüklüğünün yanında, toplam kamu alımları içindeki hissesi açısından da daima artmıştır. İstisna kapsamındaki kamu alımlarının toplam kamu alımları içindeki hissesi %7,4 iken 2019 yılında bu oran %12,66’ya kadar yükselmiştir. Son üç yıldır ise yüzde 11’in altına hiç düşmemiştir. Öbür bir deyişle kamu alımlarının onda birinden fazlası kamu ihale sisteminin büsbütün dışında gerçekleşiyor. Devlet bu kapsamda hangi mal ve hizmeti, kimden, hangi yolla, hangi kurallarda alıyor? Koşul arıyor mı? Rekabet var mı? Uygun fiyat arayışı var mı? Bilmiyoruz. Umarız vardır. Lakin, devlet işleri umarak, birilerinin insaf ve vicdanına bırakılarak yürütülmez. Kurum, kural, prensiplerle işler devlet. Şeffaflık, hesap verebilirlik, rekabet, en uygun fiyatla en kaliteli mal ve hizmetin alınmasıdır vergi ödeyicilerinin beklentisi. Aksi durumdaki davranışlardan da hesap sorabilmektir.
Tablo 2: Kamu Alımlarına Ait Seçilmiş Bilgiler
Üstte 2014-2020 devrine ilişkin kamu alımlarına ait bilgilere yer verilmiştir. Üstteki datalarda en dikkat cazibeli konulardan birisi toplam kamu alımlarında “pazarlık usulü”nün artan tartısıdır. 2014 yılında toplam kamu alımlarının yalnızca %8,2’si pazarlık adabı ile yapılırken, 2020 yılına geldiğimizde bu oran %21,9 olmuştur. Artış 7 yıllık devirdeki artış oranı %168 olarak gerçekleşmiştir. Bu artışa paralel olarak toplam kamu alımları içinde, kamu alımlarında en şeffaf metot olan açık ihale tarzının tartısı azalmıştır. 2014 yılında toplam kamu alımlarında açık ihale yoluyla yapılan alımların oranı %73,6 iken 2020 yılında bu oran %60,8’e gerilemiştir. Yedi yıllık devir zarfında 43.7 milyar liralık meblağa ulaşan “doğrudan temin” yoluyla mal ve hizmet alımlarını yorumlamaya bile muhtaçlık duymuyorum.
Sonuç olarak…
Aktif bir kamu ihale sistemi vergilerimizin aktif bir biçimde kullanımı için vazgeçilmezdir. Zira, kamu ihale sistemi faal değil ise;
- Devlet obezleşir. Toplumun küçük bir kesiti zenginleşirken, büyük bir kısmı fakirleşir. Birilerinin porsiyonları, büyük bir çoğunluğun porsiyonlarının küçülmesi değerine büyür.
- Bütçe hakkı işlemez olur.
- Yolsuzluklar artar.
- Yandaşlar büyür.
- Gelir dağılımı daha da bozulur.
- Servetin kamu kaynakları yoluyla aşikâr kısımlarda temerküzü kelam konusu olur.
- Kamu ihaleleri ile beslenen medya işverenleri nedeniyle medya bağımsızlığını kaybeder.
- Birilerinin çoluk çocuğu süratle saygın iş adamı oluverir, milyarlarca liralık şirketlere hükmeder. Dar gelirlinin çocuğu ise KPSS imtihanları ile boğuşur.
- İsraf artar.
- Verimsizlik, hantallık devletin temel karakteri haline gelir.
- Kalitesizlik, hizmet standartlarında düşme başlar.
- Göbeği şişmiş, fakat kol ve bacakları güçsüzleşmiş, pek çok hastalıkla malul, çarpık bir devlet aygıtı ortalıkta dolaşır. Lakin iş üretemez.
- …
Bu yüzden, kamu ihale sistemine bakın, istisna bent sayısına bakın, ihalelerde kullanılan sistemlere, ihaleleri alanların aşikâr kesim yahut şahıslarda ağırlaşıp yoğunlaşmadığına bakın. Görecekleriniz o ülkede uygun idare mi berbat idare mi hakim? sorusuna yanıt olacaktır.
Gerçekleri görmek için bakan ey gözler! Kamu ihale sistemimize bakınca Siz ne görüyorsunuz?
Bu yazı Ozan Bingöl’ün ferdî blogundan alınmıştır.