Gökçer Tahincioğlu
İçişleri Bakanlığı’nın, Diyarbakır, Van ve Mardin büyükşehir belediye başkanlarını görevden uzaklaştırarak yerlerine kayyım ataması, merkezin yerel yönetimler üzerindeki geniş vesayet yetkisini yeniden tartışma konusu yaptı.
Anayasa gereğince, uzun yıllardır uygulanan yerel yönetim sistemi üzerindeki idari vesayeti artıran düzenleme, 15 Temmuz sonrasında, olağanüstü hâl (OHAL) kapsamında yürürlüğe konan 674 sayılı kanun hükmünde kararnameye (KHK) dayanıyor. 674 sayılı KHK’nın yasalaşmasıyla başlayan, İçişleri Bakanlığı’na geniş yetkiler taşıyan bu sistem, OHAL kalkmasına rağmen, TBMM’de yasalaştırılarak Belediye Kanunu’na düzenlemelerin eklenmesi nedeniyle varlığını sürdürüyor. Sistem, İçişleri Bakanlığı’na seçilmiş başkanı uzaklaştırma, yerine belediye meclisinden seçim yapılmaksızın kamu görevlisi atama, belediye meclisini de bütünüyle etkisiz kılma yetkisi tanıyor.
Merkezin yerel yönetimler üzerindeki yetkilerini arttıran ve HDP’li belediye başkanlarının yerine kayyım atanmasını sağlayan yeni sisteme ilişkin belli başlı sorular ve yanıtları şöyle:
1- Merkezi yönetimin, yerel yönetimler üzerindeki vesayeti nedir, Türkiye’deki uygulamaları hangi düzenlemelere göre, nasıl yapılıyordu?
Anayasanın 127. maddesine göre mahalli idareler, il, belediye veya köy halkının müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kanunla kuruluyor. Mahalli idareler için 5 yılda bir seçim yapılıyor. 1982 Anayasası’nda temel yönetim ilkesi “İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır” olarak açıklanıyor. 127. maddedeki “mahalli idare” tanımı da bu ilkeye dayanılarak oluşturuldu. Belediyeler, anayasa uyarınca çıkartılan kanuni düzenlemeler gereği topladıkları vergilerle, merkezden verilen bütçeyi kullanarak kentleri, ilçeleri yönetiyor. İçişleri Bakanlığı ise görev kanunu ile Belediye Kanunu’na göre, yerel yönetimlerin denetiminden sorumlu. Belediyenin harcamaları ise, parlamento adına Sayıştay tarafından denetleniyor. Seçimlerde, başkan dışında belediye meclisleri de seçiliyor ve yatırımlar, şirket kurma, ihaleye çıkma gibi kararları belediye meclisleri alıyor.
2- Bu uygulamalara göre belediye başkanı ya da meclis üyeleri hangi durumlarda görevden uzaklaştırılabiliyor?
Anayasanın 127. maddesinde “görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahalli idare organları veya bu organların üyelerini, İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir” hükmü yer alıyor. Belediye Kanunu’nun 45. maddesinde de “Görevleriyle ilgili bir suç nedeniyle haklarında soruşturma veya kovuşturma açılan belediye organları veya bu organların üyeleri, kesin hükme kadar İçişleri Bakanı tarafından görevden uzaklaştırılabilir. Görevden uzaklaştırma kararı iki ayda bir gözden geçirilir. Devamında kamu yararı bulunmayan görevden uzaklaştırma kararı kaldırılır. Görevden uzaklaştırılanlar hakkında; kovuşturma açılmaması, kamu davasının düşmesi veya beraat kararı verilmesi, davanın genel af ile ortadan kaldırılması veya görevden düşürülmeyi gerektirmeyen bir suçla mahkûm olunması durumunda görevden uzaklaştırma kararı kaldırılır” deniliyor.
Anayasa ve yasadaki bu hükümlere göre, hakkındaki soruşturma ve dava gerekçe gösterilerek görevden alınan başkanların, yıllarca sürebilecek soruşturma ve dava süreci nedeniyle bir daha görevlerine dönmeleri çok düşük bir ihtimal.
Haklarında kesinleşmiş yargı kararı bulunmayan başkanların seçilme, seçmenlerin seçme hakkını yok eden bu durum, hukukun temel ilkelerinden olan “masumiyet karinesi”nin, anayasanın 14. maddesinde ifadesini bulan “mahkeme kararı ile saptanıncaya kadar kimse suçlu sayılamaz” hükmünün de açık bir ihlalini oluşturuyor.
3- Böyle bir görevden uzaklaştırma sonrasında boşalan başkanlık için olağan durumlarda nasıl hareket ediliyor?
Normal koşullarda böyle bir durumda belediye meclisleri, üyeleri arasından yeni bir başkan seçiyor. Belediye Kanunu’nun 44. maddesine göre ise, seçim yapılamadığı durumlarda, seçim yapılana kadar illerde İçişleri Bakanı tarafından, diğer belediyelerde ise vali tarafından görevlendirme yapılabiliyor. Ancak bu kural, sadece belediye meclislerinin seçim yapamaz durumda olması halinde uygulanıyor.
4- Bu düzenlemeler yürürlükte olduğuna göre, 2016’dan itibaren görevden alınan HDP’li belediye başkanları yerine belediye meclislerinde başkan seçimi yapılması yerine nasıl kayyım ataması yapılabiliyor?
Bu yetki, 15 Temmuz 2016’daki darbe girişiminin ardından ilan edilen OHAL sonrası hazırlanan 674 sayılı KHK ile getirildi. Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi öğretim üyeleri Prof. Dr. Ruşen Keleş ile Dr. Can Giray Özgül’ün konuyla ilgili yaptığı “Belediye organlarına kayyım atamaları üzerine değerlendirme” çalışmasına göre, iktidar aslında konuyu ilk kez bir torba tasarı ile gündeme getirdi. Çalışmaya göre, ilk yasama girişimi “Yatırımların Proje Bazında Desteklenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı” ile başladı. Bu tasarıda, “terör” suçlaması nedeniyle görevden uzaklaştırılan belediye başkanı, başkanvekili ve meclis üyelerinin yerine bakanlığın yerel yönetimlerin hizmetlerini üstlenebileceği hükmü kondu. İçişleri Bakanlığı ve valinin, hizmetleri atama yoluyla görmesi, ilk kez bu tasarıya girdi. 2 Ağustos 2016’da TBMM’ye sunulan bu kanun tasarısı, 25 Ağustos 2016’da TBMM Genel Kurulu’nda kabul edildi ve 7 Eylül 2016’da yürürlüğe girdi. Ancak muhalefetin ısrarıyla İçişleri Bakanlığı’nın başkan vekili ve meclis üyesi görevlendirilmesine ilişkin madde tasarı metninden çıkartıldı. Ancak çıkartılan bu düzenlemeler, genişletilmiş biçimde KHK’ya girdi.
5- KHK’de konu nasıl düzenlendi?
Daha yasa yürürlüğe girmeden, 4 Eylül 2016’da çıkarılan 674 sayılı KHK yaşama geçirildi. 674 sayılı KHK hem Belediye Kanunu’nda, hem de İçişleri Bakanlığı Teşkilat Kanunu’nda çeşitli düzenlemeler getiriyordu. En önemli düzenleme ise İçişleri Bakanlığı’na illerde, valiye ilçelerde verilen “atama” yetkisi oldu. Bu KHK’nın sonradan yasalaşmasıyla OHAL dönemi bittikten sonra da uygulama kalıcı hale geldi.
6- Atama yetkisinin hangi koşullarda uygulanabileceği düzenlendi?
Terör ve terör suçları denilerek ve somut tanımlamalar yapılmayarak İçişleri Bakanı’na geniş bir yetki alanı açıldı. Bu amaçla Belediye Kanunu’nun 45. maddesine yeni hüküm eklendi. Bu maddede, daha önce hangi durumlarda başkanın görevden uzaklaştırılabileceği ve belediye meclisinden yeni başkan için nasıl seçim yapılacağı düzenleniyordu. KHK’den önce, terörle ilgili ayrı bir başlık söz konusu değildi ve görevden uzaklaştırılanın yerine belediye meclisinin seçim yapacağı belirtiliyordu. KHK ile eklenen hüküm ise “Ancak, belediye başkanı veya başkan vekili ya da meclis üyesinin terör veya terör örgütlerine yardım ve yataklık suçları sebebiyle görevden uzaklaştırılması veya tutuklanması ya da kamu hizmetinden yasaklanması veya başkanlık sıfatı veya meclis üyeliğinin sona ermesi hallerinde…” diye başlayarak, bu suçlar yönünden uzaklaştırma ve yerine yeni isim atamayı mümkün kıldı. İçişleri Bakanlığı’nın sadece belediyeye başkan değil başkan vekili ya da meclis üyesi atayabileceği de düzenlendi. Maddede, atama konusunda İçişleri Bakanı mutlak yetkili kılındı. Madde metninde “terör veya terör örgütlerine yardım yataklık sebebiyle…” denilmesi, İçişleri Bakanı’na geniş bir hareket alanı sağlıyor. Bu sayede, herhangi bir savcılığın hakkında terör örgütlerine yardım, propaganda suçlarından soruşturma başlattığı belediye başkanının İçişleri Bakanı’nca görevden uzaklaştırılmasının önü açılabiliyor. Böylece “atama” yöntemi yasaya girdi.
7- Kayyım atanan belediyelerde işleyiş nasıl, belediye meclislerinin ve belediye çalışanlarının yetkileri neler, atanan kayyımlar belediye meclislerinden kararlarını geçirmek zorundalar mı?
KHK ile bu konu da ayrıntılı olarak düzenlendi ve sonradan yasalaştırıldı. Aynı maddede, bu belediyelerde bütçe ve muhasebe iş ve işlemlerinin valilik onayı ile defterdarlığa veya mal müdürlüğüne gördürülmesi düzenleniyor. Daha önemlisi, belediye meclisi, başkanın çağrısı olmadıkça toplanamıyor. Meclisin, encümenin ve komisyonların görev ve yetkileri ise encümenin memur üyeleri tarafından yürütülüyor. Böylece, belediye yönetimine kayyım atanınca sadece başkan değil, o kentteki tüm seçilmişlerin yer aldığı belediye meclisleri de bütünüyle devre dışı bırakılmış oluyor.
8- Belediye meclisini toplama zorunluluğu yoksa, kayyım atanan kamu görevlisi belediye hizmetlerini nasıl yürütüyor?
SBF öğretim üyeleri Keleş ve Giray’ın çalışmasına göre, iktidar, bu sorunu daha önce attığı bir adımla çözdü. 2012’den itibaren 30 büyükşehirde Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlığı (YİKOB) kuruldu. İl özel idarelerinin kaldırılmasıyla, YİKOB’lara bu görev verildi. 674 sayılı KHK ile YİKOB’un yetkileri ve mali kaynakları arttırıldı, bu başkanlıklara tüzel kişilik verildi. Kentin gereksinmeleri çerçevesinde, gerektiğinde her türlü yatırımı ve kamu hizmetini yapma yetkisi, yeni kurulan YİKOB’a devredildi. “İldeki kamu kurum ve kuruluşlarınca yürütülmesi gereken yatırım ve hizmetlerin aksadığının ve bu durumun halkın sağlığını, huzur ve esenliğini ve kamu düzeni ile güvenliğini olumsuz olarak etkilediğinin tespit edildiği durumlarda” YİKOB’lar aracılığıyla bu hizmetleri valilerin yerine getirebileceğine ilişkin kuralın getirilmesi ise valilerin elini daha da güçlendirdi. Valiler, kayyım atanmasa bile YİKOB aracılığıyla kent yönetimine müdahale hakkı elde etti. Kayyım atandıktan sonra ise yatırımları belediye iştiraklerinin yanı sıra YİKOB’lar eliyle yapma imkânı buldu.
9- Belediye meclisinin yasadaki yetkiyi kullanarak, İçişleri Bakanı’nın görevden uzaklaştırdığı bir belediye başkanı yerine seçim yapma imkânı var mı?
Hayır. Kanunda bu durum da düşünüldü. Belediye meclisinin başkan uzaklaştırıldıktan sonra atama konusunda bir gecikme yaşandığı durumlarda seçim yapma ihtimaline karşılık düzenleme yapıldı. Bu düzenleme aslında, KHK yürürlüğe girmeden önce görevden uzaklaştırılan başkan ya da belediye meclis üyeleri düşünülerek çıkartıldı. Buna göre, “terör” suçlaması söz konusu olduğunda, belediye meclisinin yaptığı seçimin de geçersiz olacağı, “atanan” kişinin görev yapacağı belirtildi. Böylece, düzenlemelerin geriye yürümezlik kuralına aykırı biçimde, seçim yapılsa bile seçilenin yerine atama yapılacağı düzenlenmiş oldu.
10- Düzenleme yürürlüğe girdikten sonra İçişleri Bakanlığı bu yetkisini nasıl kullandı?
İçişleri Bakanlığı’nın verilerine göre, 88 belediye başkanı ve 151 belediye meclis üyesi İçişleri Bakanı’nca görevden uzaklaştırıldı. Yerel seçime kadar atanan kayyımlar görev yaptı. 31 Mart seçimiyle kayyımların görevi sona erdi, yerlerine seçilen belediye başkanları görev yapmaya başladı. Ancak Diyarbakır, Van ve Mardin’de başkanlar yaklaşık beş ay görev yapabildi. İçişleri Bakanlığı, anayasanın 127., Belediye Kanunu’nun KHK ile değiştirilen 45 ve 47. maddelerine dayanarak üç kente yeniden kayyım atadı.
- Yazım hataları konusundaki hassasiyetiyle de bilinen Türkiye’nin önde gelen yerel yönetim uzmanlarından Prof. Dr. Ruşen Keleş ile Dr. Özgül, “kayyım-kayyum” yazımı tartışması konusunda, “kayyım” yazımına işaret ediyor. Çalışmada, “Türk Dil Kurumu (TDK) Sözlüğü’ne göre “kayyum”, “belli bir malın yönetilmesi veya belli bir işin yapılması için görevlendirilen kimse”dir. Ancak Diyanet İşleri Başkanlığının yayımladığı İslam Ansiklopedisi’nde kayyum sözcüğünün “İslami bir kavram ve Allah’ın adlarından biri” olduğu belirtilmektedir. Yine İslam Ansiklopedisi’ne göre, “kayyım” sözcüğünün, geniş anlamıyla, hakim tarafından kısıtlı, gaip vb. kişiler adına hukuki tasarrufta bulunmak üzere tayin edilen kimseleri anlatmak üzere kullanılan bir sözcük olduğu belirtilmektedir. Bu açıdan bakıldığında, Türkiye’deki güncel gelişmeler açısından belediyelerle ilgili olarak gerçekleştirilen düzenlemelerde “kayyum” sözcüğü yerine, doğru kullanım olan “kayyım” sözcüğünün kullanılması yeğlenmelidir” deniliyor.